改进我国内部审计法规体系的一点思考

发布人：admin     日期：2007-01-26

改进我国内部审计法规体系的一点思考

简介：我国现有的内部审计法规体系适用面有局限性，口径不一致，权威性不足，本文针对这些缺陷提出了三点改进建议：1、制定并颁布单一的、统一的《内部审计法》；2、修改《审计法》中的内部审计条款；3、在《证券法》、《公司法》和相关法律中增加有利于确立内部审计地位的规定。
　　有观点认为就全世界而言，内部审计获得如此瞩目的地位应归功于美国颁布的SOA法案。 SEC强制规定上市公司设立内部审计职能的最新规则也起到了推动作用。可见，法律在提升内部审计地位方面，效果十分明显，因此我国可以效仿。
　　（一）对我国内部审计现有法规体系的分析 
　　在我国内部审计规范按照法律效力由高到低并考虑适用范围的大小分为四类 ：  
　　第一类是相关法律，它是以2006年修订的《审计法》 为核心，包括其他如《中华人民共和国会计法》等相关法律； 

　　第二类是部门规章，以2003年实施的《审计署关于内部审计工作的规定》为核心，包括依据该规定于2004年实施的《中央企业内部审计管理暂行办法》、《中央企业经济责任审计管理暂行办法》、《国务院机关事务管理局内部审计工作规定》、《广播电影电视系统内部审计工作规定》、《交通行业内部审计工作规定》、《教育系统内部审计工作规定》等部门规章 
　　第三类是地方法规，2004年实施的《黑龙江省内部审计条例》、《青岛市审计监督条例》、1999年实施的《安徽省内部审计办法》、1998年实施的《重庆市内部审计工作办法》、《江苏省内部审计工作规定》、1997年实施的《河南省内部审计工作办法》和《广州市内部审计工作规定》、1995年实施的《南京市内部审计管理办法》等法规。 
　　第四类是内部审计准则和职业道德类规范，主要指2003年以后中国内部审计协会发布的《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》、《内部设计具体准则1－20号》、《内部审计执业指南1－2号》等行业准则。

　　现有的法规体系存在三个方面的不足： 
　　1、适用面有局限性 
　　比如2006年修正实施的《审计法》第二十九条规定，“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督”。原1994版的审计法二十九条规定为“国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业事业组织，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度。各部门、国有的金融机构和企业事业组织的内部审计，应当接受审计机关的业务指导和监督。”看起来修订后有了文字上的区别，但由于2006版的《审计法》第二条并未作修改，仍然是“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。”因此“依法属于审计机关审计监督对象的单位”实质上还是“国务院各部门和地方人民政府各部门、国有的金融机构和企业事业组织”。 

　　即实质上，修改后的《审计法》仍然只对国有企事业单位应当设立内部审计机构做出规定，而将非国有企业排除在内部审计法规体系之外。 随着国有企业改制上市，该法规对于国有企事业单位内部审计的有关规定已经不适用了。适用于现代企业的《证券法》 、《公司法》 却没有明确的关于内部审计的规定，造成现在企业内部审计缺乏法律地位，在企业的设置具有随意性。 

　　2、口径不一致 
　　内部审计法律条文分散在各项相关法律的少数章节，或是不同部门政府颁布的规定中，缺乏统一性，互相之间难免存在漏洞和相互矛盾。 

　　3、权威性不足 
　　明显的，内部审计规范众多，但是高层次的较少，具有全国性法律效力的，且与内部审计关系密切的法律仅有《审计法》中的少数条款，部门规章仅有《审计署关于内部审计工作的规定》。 

　　（二）改进建议
　　1、制定并颁布单一的、统一的《内部审计法》 
　　2005年10月22日，国家审计署审计长李金华受国务院委托，向十届全国人大常委会第十八次会议作了关于审计法修正案草案的说明。此次《审计法》的四项修正大大增强了审计工作的威慑力，它们是：强化监督手段——可查被审计单位存储账户；处罚师出有名——执法主体地位得到明确；人事任免——上级审计机关话语权增大；进行再监督——可检查社会审计机构报告。但是修订之前一直讨论热烈的内部审计地位加强问题未能解决。  
　　从该会议分组审议的情况看，委员们主要针对国家审计的问题提出审议意见，鲜有涉及内部审计的意见，甚至有观点提出废除内部审计的条款。 

      2006年2月新的审计法颁布实施，最后颁布的条款仅有两个涉及内部审计和社会审计。一个是第二十九条规定：“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度；其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。”另一个是第三十条规定：“社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。” 
　　这两个条款都是从国家审计的审计权限角度来规定的，即强调内部审计和社会审计都要接受国家审计的监督。可以显见，目前对于《审计法》的定位是对国家审计进行规范的法律，对于内部审计和社会审计则是附带性的 
　　又社会审计的法律《注册会计师法》已经颁布，三大审计中唯有内部审计没有专门的法律来规范，因此，尽快制定、颁布《内部审计法》是当务之急，它有利于健全我国审计法规体系，界定内部审计与国家审计、社会审计的关系，促进内部审计在法律的轨道上更好的发展。 
　　据文献记载 ，1992年以色列颁布了《内部审计法》，成为世界上最早颁布内部审计法律的国家，以色列议会认为只要加强内部审计就能加强国营和私营部门的控制和管理。 

　　该法律的要点包括： 
　　（1）每一个公共机构或组织包括各部、政府、企业单位和由政府资助的组织，都有责任委任一名内部审计师，并进行内部审计。 
　　（2）对内部审计师的任职资格有严格规定。内部审计师必须是以色列的居民，不能被宣判有犯罪行为，包括道德堕落；必须已经获得学位。投考者必须有2年的审计经历，或者必须学完由一个特殊审查委员会已经批准的深一层的内部审计课程。如果不符合上述要求的投考者不接受审查委员会的特殊授权，他们就不能做内部审计师的工作。

　　（3）规定了公共机构内部审计师必须审查的内容。公共机构是否遵守效率、经济、效果和道德标准；公共机构是够遵守有约束力的规章制度；公共机构如何管理其资产与债务，包括其簿记程序、保护财产和控股与投资基金；公共机构的决定是否按照恰当的程序作出；如果按照国家主计长法该公共机构是一个“监察机构”的话，由国家主计长指出缺点是否得到克服。 
　　（4）规定内部审计师必须按照公认专业标准进行审计。 
　　以色列的这些做法可以作为我国如何制定《内部审计法》的借鉴和参考。 

　　2、修改《审计法》中的内部审计条款 
　　如果仍将《审计法》作为内部审计法规的母法，则应当对企业中内部审计的地位做出强调和明确规定，扩大强制设立内部审计的企业范围，将民营企业纳入法律规范的范围之内。同时厘清内部审计与国家审计的关系，加强内部审计的企业性，削弱其政府性，加强内部审计的内向型定位。 

　　3、在《证券法》、《公司法》和相关法律中增加有利于确立内部审计地位的规定。
　　建议强制所有适用这两个法律的企业，尤其是上市企业设立内部审计部门。同时统一要求内部审计部门隶属于董事会或者其下属的审计委员会，提高内部审计在企业内部的独立性，促进其发挥在公司治理中的作用。 
　　建议规定拟上市企业向国务院授权的部门或者国务院证券监督管理机构报送的文件中包含说明内部控制制度的文件。拟发行新股的企业报送文件中包含反映最近三年内部控制执行情况的文件，披露内部控制中存在的重大风险。 
　　建议规定上市企业的高级管理层在年度报告中对企业的内部控制有效性作出评价，不仅对与财务报告相关的内部控制，还包括对经营相关的内部控制的有效性做出评价。这样相当于在SOA法案规定的基础上进行了扩展，有利于内部审计在协助管理层完成法律要求时，兼顾企业的财务风险和经营风险。 

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